关注油气体制改革·国家油气管网公司成立（上） 本报记者 张一鸣

编者按 中国的油气体制改革正在稳步向前推进，国家油气管网公司作为其中最为关键的一环，牵一发而动全身。中国经济时报记者持续跟进油气体制改革进展，走访了产业链相关各方，访谈了30余位从业者和业内外专家，以期为正在行进中的改革提供建议，本报特推出关注油气体制改革·国家油气管网公司成立调查。

颇受舆论关注的国家油气管网公司在踩了一脚油门后，又悄无声息地陷入沉默。中国经济时报记者从三个独立信息源获悉，由于相关成立方案在操作层面仍有待完善，挂牌已再度延迟。而即将临近的冬季天然气保供，或将进一步影响“国家油气管网公司”的挂牌。

再次推后

10月18日，业内广为流传的“挂牌”时间再次爽约，“国家油气管网公司”在各种传言中始终蒙着神秘面纱。

从6月、8月、9月到10月18日，业内传出的国家油气管网公司成立的日期已经从月详细到日，似乎预示着公司的成立只差临门一脚。

“之前有消息说10月份挂牌，但到现在为止，除了之前已经明确的压力在4兆帕以上的主干管网，大家并不知道还有哪些资产会进入到管道公司。”一家国内石油公司的人士告诉记者，除了各种小道消息外，石油公司内部的相关方对此并不知情。

自从2017年年底传出国家油气管网公司即将成立的消息后，中国经济时报记者便开始广泛走访石油行业圈内人士，但截至目前，并没有相关方核心人士能明确说出，最终会有哪些资产进入到油气管网公司中，一些机构给出的版本千差万别，各种消息在业内流传。

上海钢联能化资讯科技有限公司副总裁廖娜告诉本报记者，9月底前的讨论，曾有相对确定的方案表示，将有三部分资产纳入到国家油气管网公司。

“第一部分为强制性纳入资产，即4兆帕及以上的天然气管道及附属设施，也就是三大石油公司全资和控股的干线管网；第二部分是建议但非强制纳入的资产，为6.4MPA及以上的原油、成品油管道；第三部分是部分地下储气库和LNG接收站，初期较大概率先纳入七座LNG接收站，分别为中石油大连LNG接收站、中石化天津LNG接收站，以及中海油天津、宁波、珠海、深圳、广西等地LNG接收站。但上述天然气管道资产不包括油气田内部的集输管道及不参与市场竞争的支干线，也不包括海上油气管道以及三大石油公司持有的境外油气管道。”廖娜说。

一位不愿意透露姓名的知情人士告诉记者，除了筹备组的核心人员，石油公司内部并不了解相关进展，即便是要被兼并的公司也并不知晓更多细节，主要的原因是方案仍在讨论和修改。“最终哪些资产进去，以什么样的方式进去，不到最后对外发布都会存在变数。”

从7月开始，位于北京北三环附近东方地球物理公司的办公楼里，几乎每天深夜都有一些窗户亮着灯，那里驻扎着国家油气管网公司的筹备组，70余人的工作团队里，有20多人是借调，只有50多人的关系转了过去，这些人夜以继日地加班，未来他们可能要搬到其他地方。 目前来自三大石油公司的七个筹备组核心成员已经披露，包括中国石油总经理张伟，中国石油副总经理、股份公司执行董事、总裁侯启军，中国石油管道公司总经理、党委书记姜昌亮，中国石化副总经理刘中云，中国石化财务总监王德华，中国海油副总经理李辉，中海炼化董事长何仲文。

中国经济时报记者获悉，筹备组的几位核心领导秘书的人事关系，已经从原来单位迁出，相关筹备组成员也曾分别提交过一份管网公司总部机关的人员名单，目前筹备组中50多办理了人事关系的工作人员，主要来自于三大国有石油公司集团，另外还有一些从石油公司下属相关企业借调的员工。

多位知情人士告诉本报记者，挂牌只是宣布公司成立，将确定核心管理层，明确相关的资产，并制定工作框架，对于兼并进入到管道公司的企业将保持原样，短期内不会有太大变化。

“到目前为止，我们公司所有的工作都是按照原来的规定执行，并没有明显的变化。”中国石油下属的一家管道公司的人士告诉本报记者，公司所有的运转维持原来状态，最近多是“一事一议”，不做长远规划。

此前有消息称，三个石油公司的国内管网将进入到新组建的公司中，一部分储气库和LNG（液化天然气）接收站也将进入，但具体是哪些储气库和LNG接收站，并未形成共识。

“管网公司成立后，需要有相关的储气和调峰能力，配套一些储气库和接收站，有利于管网公司的运营。”一位知情人士告诉本报记者，争取能有配套的储气库和LNG接收站，是国家油气管网公司一直在谋求的重点。

但在早期，储气库和接收站并没有被纳入到国家油气管网公司中，有知情人士告诉本报记者，国家油气管网公司的资产到底包含哪些部分，经历了颇为复杂的反复讨论过程，需要平衡各方利益。

近年来，我国基础设施领域市场化改革持续推进，电力(2015年电改9号文)、电信(2014年成立中国铁塔)等领域改革已相继开展，在一些行业观察人士看来，油气体制改革相对进展较晚，国家油气管网公司的决策之难，恰恰折射出成立的复杂性和影响的广泛性。

酝酿已久

从网运分开，到管道独立，再到国家油气管网公司，油气管网的改革由来已久，可以追溯到六年前。

2013年党的十八届三中全会明确，对于国有资本继续控股经营的自然垄断行业，要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化；2017年5月，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（下称《意见》）发布，国家油气管网公司作为其中重要的一环，逐渐提上议事日程。《意见》明确要“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开”。

虽然《意见》并没有全文对外发布，而是以新华社通稿的方式，公布了核心内容，但接近政策制定层的人士告诉记者，早期第一版的方案与最终形成的方案相比，改动非常大，早期的方案明确了诸多可执行的细节，而最终的方案大部分以原则和方向为主，这意味着后期出台的相关配套方案，需要在细化和可实施上做足文章。

在一些业内人士看来，这意味着改革的压力将向产业链上的各个环节传导，也意味着每一个环节的政策制定难度更大，执行落地时的周期相对较长。

“国家油气管网公司虽然只是油气体制改革中的一个环节，但却是整个改革中最为核心的环节之一，是价格市场化改革的必要条件，链式改革的‘牛鼻子’。之所以最早推进，就是认为会影响到整个油气体制改革的进程。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室主任洪涛在接受中国经济时报记者采访时说。

《意见》明确的重要方向是“管住中间，放开两头”，国家油气管网公司的成立恰恰是“管住中间”的重要举措，按照方案，国家油气管网公司要对上游实施公平准入，以破解目前几个石油公司拥有国内绝大多数油气管网，上游资源不能公平进入的问题。

虽然国家油气管网公司没有成立，但在过去几年里，几个石油公司内部之间管网的互联互通已经在快速推进，特别是2018年后，国家发改委和国家能源局大力推进三大石油公司天然气管网和LNG接收站设施相互连通，中国石油已经打通了旗下的油气管网，三个石油公司之间的互联互通也已经取得阶段性成果。

中国石油表示，将按照国家发改委和能源局规定的时间节点，完成2019年27项互联互通重点工程（12线15站），入冬前完成管道焊缝隐患整治排查，确保不影响冬季天然气正常供应。

考虑到天然气行业快速发展以及冬季保供的现实紧迫性，国家油气管网公司成立后的第一要务是解决天然气管网的互联互通和管网投建速度缓慢的问题。

国内一家油气管网公司的人士告诉记者，之前几个石油公司存在少量的重复建设，一些管道的负荷偏低，主要集中在成品油管道上，原油和天然气的管网负荷率较高。

而由于国家油气管网公司迟迟没能成立，中国国内的油气管网建设比之前明显放慢，在当前国内油气管网布局不够，特别是在天然气管网建设不足的背景下，将对正在发展中的天然气行业形成制约，亟待加速推进相关管网建设，因此，国家油气管网公司的成立也被认为是破解当前制约管道建设的重要因素。

国家油气管网公司旗下的资产经历了颇为复杂的扩容过程，从早期的天然气管网，到原油管网和成品油管网，再到现在的储气库和LNG接收站，资产的种类越来越多。

寄予厚望

已经箭在弦上的国家油气管网公司被寄予诸多期待，对于正在进行中的油气体制改革，国家油气管网公司的成立牵一发而动全身。

洪涛告诉中国经济时报记者，国家油气管网公司在整个油气体制改革中的地位非常重要，在改革政策设计上，短期看公平优先于效率并为后续改革创造条件，长远看尤其是天然气产业链的整体效率将得到提升。

《意见》要求，“完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。”

事实上，早在国家油气管网公司成立之初，产业界和学术界对于是否成立国家油气管网公司一直存在颇多争议，从早期的是否成立，到成立多家还是一家管网公司，相关的争议一直没有停止过。

中国石油大学(北京)经济管理学院党委书记郭海涛认为，从国内外产业发展改革的历史来看，成立一家国家油气管网公司，未必能破解当前存在的问题，反而会暴露出来一系列新的问题。他此前在接受本报记者采访时反复建议，如果优先考虑市场运行效率，应成立几家管网公司。

学术上的争论从2017年开始，早期是否成立国家油气管网公司，曾是颇为关注和争论的焦点，彼时《意见》已经对外发布，国家油气管网公司是方案中重要的组成部分，一些业内人士认为只有成立国家油气管网公司，才能实现公平准入。而一些人对管网公司成立一度持质疑态度；2019年后，当国家油气管网公司的成立已经不可扭转，各种机构和媒体组织多轮讨论，争论的焦点才逐渐从是否成立，转为成立后可能会出现的各种影响；发展至今，逐渐形成一些共识，国家油气管网公司的成立短期内将有利于上游的公平进入，或将影响到效率。

迟迟没有落地的国家油气管网公司已经影响到油气管网的进展。五年里，中国境内的油气管网建设相对停滞，特别是天然气管网，这与国内快速增长的天然气需求形成明显对比，一些人认为，国家油气管网公司成立后相关的建设将加速推进，却依然有不少专家对此表示担忧，主要集中在需要高投入的管网建设的资金来源上。

截至2018年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程达到7.6万公里，干线管道密度只有7.3米每平方公里，为美国的1/8、法国的1/9、德国的1/ 10，互联互通程度很低，基本没有双向输送能力。2016-2018年，国内年增天然气主干管道里程仅5000多公里，不及“十二五”期间年均水平的40%。加快推进天然气管道建设、促进管网之间互联互通尤显紧迫。

“国家油气管网公司核定的利润率在8%，未来还会继续下调至5%左右，这样的利润对于需要长期回报的资金，并不是高产出的项目，对追求高投入高回报的民营资本，并没有很大吸引力，这也意味着国家资金需要发挥更大作用。”一位不愿意透露姓名的人士说。

之前中国石油曾对西气东输管道三线尝试引入社会资本，但在执行过程中，却遭遇了颇多困境，本报记者曾在西气东输三线引入民间资本时采访过一位参与投资的民营企业董事长，他并不认为当时设定的回报率可观，更期望投资后的话语权。

根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管网规划》，预计到2020年，我国天然气主干管道将分别达到10.4万公里；到2025年达到16.3万公里。

若是按照每新建1公里的天然气管道约需投资800万元计算，这意味着要达成上述规划目标，到2020年我国在天然气管道建设方面需要投入2400亿元；到2025年投入6960亿元。

巨大的资金缺口需要创新投融资渠道，如果比照中国铁塔的运行模式，将最终通过上市来化解资金缺口的压力。按照之前媒体披露的信息，国家油气管网公司将分三阶段进行：首先，中国石油、中国石化及中国海油将旗下管道资产及员工剥离，并转移至新公司，再按各自管道资产的估值厘定新公司的股权比例；其次，新管网公司获注入资产后，拟引入约50%社会资本，包括国家投资基金及民营资本，新资金将用于扩建管网；最后，国家油气管网公司将寻求上市。