污染源搬迁，真如“屋内”搬“后院”这般简单？

近日，邢钢搬迁计划引起了各界关注。邢台方面认为，“我家后院我做主”，将邢钢从邢台市搬迁至其下辖的新河县，既可起到改善市区空气质量的目的，还可提升当地的经济社会发展水平，可谓一箭双雕的好事。衡水方面则担心企业倘若搬到“自家门口”，其所排放的废水、废气无疑会影响衡水市区以及衡水湖的生态环境。并且衡水方面认为，对于搬迁一事，邢台方面既无事先沟通协商，又无计划生态补偿，对于衡水来说可谓“有百害而无一利”。

为何会出现截然不同的两种观点？究竟“我家后院”应由谁做主？这一话题，值得讨论。

现阶段，生态文明理念深入人心，环保问责更是促使各级官员倍加关注辖区的环境质量，并制定相应的改善举措。笔者在多次参加强化监督定点帮扶工作中发现，部分地方为确保自身空气质量达标，往往将污染企业由“屋内”向“后院”转移。由此造成“邻里关系”不和谐，甚至还会带来诸多矛盾。

“邻避”的空间范畴已经超越了行政边界，“我家后院”不应再是一个可以自己随意做主的区域。地方政府在做出对区域环境产生重大影响的决策时，应充分考虑“左邻右舍”的意见。

邢钢搬迁一事并非特例，重大项目转移至“我家后院”所造成的跨界污染也已成为普遍现象。对于如何化解这一困境，笔者认为应把握好以下4个方面。

坚持沟通协商。建立健全跨界污染的行政区域间协商机制，决策方应就搬迁决策的相关内容征求区域内城市的意见，加强各城市间生态环境信息的沟通与共享，牢固树立“共抓大保护、治污一盘棋”的意识，提高重大决策的共识度。同时，为增强各城市决策者沟通协商的积极性，上级政府制定的绩效考核中环保指标的范围和指向不能仅限于本行政区，还应考虑对周围行政区的贡献和影响，以此形成“一损俱损、一荣共荣”的利益相关者发展价值取向，以及利益兼容的激励机制与责任共担的约束机制。

坚持多方参与。构筑跨界污染治理中政府间伙伴关系的压力传导机制，促使跨界污染问题尽快转化为政策议题。传统上，缺少一套政府间伙伴关系的压力传导机制，从而难以使跨界污染问题上升为迫切政策议题，这也是跨界污染产生的重要原因。鉴于此，应在上级政府这一压力源之外，构筑一个涵盖政府、人大、政协、媒体、非政府组织、企业、人民群众等多主体参与的压力传导机制。这有利于关注跨界污染的各种诉求通过不同途径得以释放，向决策方施加更多、更大的压力，并最终达成务必解决的政策议题，迫使跨界污染问题得到真正重视和解决。

坚持削减污染。对于邢钢搬迁一事，钱易院士表示：“邢钢搬或不搬不是最关键的，最关键的应该是污染源的控制。”可见，环境保护没有地域之分，污染的罪与罚，放在哪里性质都相同；企业的搬迁不应是区域环境质量的“零和博弈”，更不应搞成污染的再次转移，本地政府与企业必须下大力气减少污染。例如，“后院”地区可适当抬高环境准入门槛，更新环境监测技术设备，加强对搬迁企业的环境监测和监管力度等，提升防御污染转移的能力；搬迁企业在转移过程中应积极采用清洁生产的先进技术，通过工艺与流程优化尽可能地实现污染物排放的源头控制，或者聘请第三方环保企业进行诊断与治理，履行社会责任、实现绿色发展。

坚持合理补偿。建立针对受影响区域的利益补偿机制，调节利益分配格局。必须发挥生态补偿机制力量，方可解决利益彼此消长的难题。具体来说，既可以采取生态价值评估机制，也可以采取横向财政转移支付的生态补偿机制。前者是指应当尽可能地以生态环境价值为依据，加强实物和价值两方面的核算，并将其纳入国民经济核算体系，通过对GDP的修正，制定具体的补偿方法。后者是指通过相关城市间的横向转移支付方式，建立区域生态补偿专项基金，用于修复受损生态环境或补偿受影响群体。此外，对于防治跨界污染，上级政府也要做好产业布局调整与转型升级的规划，并将地区间利益协调机制融入其中。

加强协同破解产业退城搬迁中的邻避问题

近日，据媒体报道，邢台钢铁有限责任公司拟从邢台市区搬迁至本市新河县，新落户点距离衡水市冀州区3.4公里，距离衡水湖湿地保护区边界30公里，这一动议引发衡水市强烈反弹和社会广泛关注。

将本行政区内的污染企业迁往边缘地区引发省际或市际纠纷，出现“邻避”问题，这一事件在京津冀及周边地区并非个案，值得深思。

京津冀及周边地区大气污染物排放量远超区域资源环境承载能力。为了改善区域环境空气质量，特别是城市建成区的环境空气质量，各地在实施重点行业过剩产能化解、行业提标改造的同时，普遍把大气重污染产业退城搬迁作为一项重要举措。

在此过程中，各地普遍将本行政区域内的边缘区县作为重污染企业搬迁目的地。之所以如此，一是受“行政区经济”影响，各地都不希望纳税大户流失；二是边缘地区经济发展水平一般相对较低，重污染企业对当地仍有较大吸引力；三是将该类企业布局在边缘区县对本行政区的污染影响最小。

然而，各地将本行政区内的污染企业迁往边缘地区极易引发省际或市际纠纷，出现“邻避”问题。例如，河北邯郸钢铁集团有限责任公司老区焦化退城进园产能置换项目拟淘汰邯郸主城区内6座焦炉，转而在南部距离河南安阳边界5公里、距离安阳市建成区20公里处的磁县循环经济煤化工产业园区内减量置换2座焦炉。项目建设虽然有助于改善邯郸市空气质量，但由于新厂址位于安阳市上风向，在环评阶段引发河南省强烈反弹。

如何破解重污染产业退城搬迁过程中可能出现的“邻避”问题，并以此推动京津冀及周边地区重点产业优化发展？笔者认为可从以下几个方面入手。

一是统一编制区域重点产业规划。重化工业规模太大且布局不合理是造成京津冀及周边地区城市环境空气质量不佳的重要原因，对此各省、市大多已经提出了产业退城、提标改造等要求和时间表。为了减轻“邻避”问题和优化产业布局，统一编制区域重点产业发展规划很有必要。

具体而言，要做好重污染产业的布局规划。基于区域污染传输规律和联防联控要求，从整个区域尺度明确重污染产业的布局要求，特别是要划定重污染产业不得进入的区域。做好产业集群建设规划。从区域产业链构建和产业集群建设的角度出发，统筹重化工业布局和发展问题，在控制污染的同时提高区域产业竞争力。产业布局调整要和运输体系相匹配，与“公转铁”规划统筹考虑。通过统一规划明确行业准入要求。包括能源效率、污染防控等，提升区域产业技术水平。通过编制规划推动一批重污染产业向域外转移。

二是统一重点行业排放标准。尽管在京津冀及周边地区统一污染物排放标准已经具有广泛共识，但迄今为止仅限于京津冀及周边地区“2+26”城市，并且进展缓慢。对此，应在京津冀及周边地区更大范围内统一标准。优先统一重点行业的污染物排放标准，统一重点行业清洁生产标准。京津冀及周边地区除了应制定适用本区域的清洁生产标准外，更应在行业清洁生产水平上统一。

三是健全区域环评会商制度。原环境保护部2015年颁布了《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见（试行）》，对规划环评会商职责、范围、程序等做出了规定，然而迄今为止成功实施的案例寥寥无几。对于建设项目环评会商，目前还没有相应的文件规定。

对此，应在《环境影响评价法》中明确提出开展建设项目环评会商的要求。细化目前的第二十三条规定，提出建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，应该首先开展环评会商。将建设项目环评会商要求写入《建设项目环境保护管理条例》，并进一步明确环评会商的关键问题和主要环节。制定明确的建设项目环评会商实施办法，夯实其可操作性，提高其执行率。

四是优化区域大气监测布点。由于区域环境空气质量已经纳入地方政府绩效考核，因此各级政府非常重视大气环境监测站点周围的污染防治工作。省、市交界地带由于监测布点很少甚至没有，难以引起地方重视，这也是此轮产业退城搬迁过程中大量重污染产业选择向边界附近迁移的一个重要原因。对此，应考虑在省（市）交界地带增加国控和省控大气监测点位，并纳入政府绩效考核。

同时边界两侧政府部门共享对方区域环境监测实时数据。建立省（市）边界两侧重点污染源在线监测系统并实现两侧环境管理部门数据共享。

五是开展区域大气战略环评。为了加强区域统筹，除了编制区域重点产业规划外，还可针对上述问题开展专项战略环评，摸清京津冀及周边地区钢铁、火电等产业布局现状及其主要问题。在京津冀及周边地区6省市范围内系统模拟和准确识别大气环境优先保护区、弱扩散区、布局敏感区和受体敏感区，分析产业布局现状及其调整与上述区域的协调性，为各地优化产业布局提供指引。

六是加强“三线一单”工作对接。准入单元划分要与《京津冀协同发展规划纲要》《京津冀协同发展生态环境保护规划》等顶层设计衔接，特别是在大尺度功能分区上保持协调。京津冀及周边地区“三线一单”工作组应加强协调，在评价方法、单元尺度、划分标准、准入原则等方面保持协同。“三线一单”成果形成后，要对省（市）界两侧单元的准入清单进行对接，推动产业空间和环境空间协调、连续，从源头上防止跨界污染问题的出现。

（原题为《邢钢搬迁引发邻避争议，怎样才能让大家都满意？》